人民政协制度与外国政治制度比较研究

一、引言

马克思主义政治经济学告诉我们：经济基础决定上层建筑，上层建筑对经济基础有反作用。这其中的经济基础主要是指社会生产关系的总和，或者说是经济社会制度；上层建筑则主要是指社会意识形态以及政治、法律制度。中华人民共和国自建国以来，经历了数次伟大的经济改革的事件，推动中国经济走向现代化和全球化。按照经济基础和上层建筑的辩证统一关系，中国经济发展实现的巨大成就必然会带来政治体制的变革，同时如果没有政治和法律体制的改革，中国经济也无法实现如此辉煌的成就。因此，中国经济发展的成功和中国政治制度的成功是相辅相成的。

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是中国的一项基本政治制度，在中国的经济和社会发展过程中，政治协商制度发挥了重大作用。“人民政协是具有中国特色的制度安排，是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构”（习近平，2017）。这句话点明了人民政协的性质。人民政协所要承担的任务是“聚焦党和国家中心任务，围绕团结和民主两大主题，把协商民主贯穿政治协商、民主监督、参政议政全过程，完善协商议政内容和形式，着力增进共识、促进团结”（习近平，2017）。

西方国家也存在协商民主，然而其内涵、参与主体、协商民主的制度建设以及实现途径等多个方面都与中国的协商民族存在本质的区别（周煦惠，2016）。为了推动新时期人民政协制度的发展，本文对比分析了中西方国家的民主协商制度，从中提炼出建设中国特色的新型政党制度的必然性和优越性。

二、人民政协和协商民主

 “充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用”出现在《在庆祝中国人民政治协商会议成立六十五周年大会上的讲话》。民主实现的方式并非只有一种，也不应拘泥于某一特定的模式。民主也并非是噱头，而是要成为一种解决问题的机制。如果在政策的形成之前与社会各界充分的协商，那么政策的制定就会变得更加合理，实施也会变得更加顺畅。

人民政协在协商民主中发挥了越来越重要的作用。人民政协中不仅包括了中国共产党和个民主党派的代表，还包括了无党派人士、各人民团体、各民族以及社会各个阶层的代表。2012年十八大以来，人民政协制度也在不断改革。例如建立双周协商座谈会制度、遴选政府和人民普遍关切的问题进行协商等等。这些改革都促进了协商民主的进行。

协商民主重在协商，参与协商的各个主体通过平等对话、充分的沟通以及理性的讨论，共同参与政策的制定和国家的治理。在我国，人民政协是实现协商民主的重要组织形式。同时，我国的协商民主强调党的领导，无论是组织体系还是程序过程，协商民主都必须以中国共产党为核心。

我国的社会主义协商民主可以体现在三个层面，分别是国家层面、社会层面和基层层面（侯东德和郑银，2019）。协商民主在实践过程中同样会遇到集体行动困境的难题，从而导致协商民主的不充分、不均衡发展。此时，需要通过制度的引导来破除集体行动的逻辑，使协商民主有效进行（奥尔森，2011）。从对人民政协的定位可以看出，人民政协正式这样的一种制度。

具体而言，人民政协在协商民主中发挥的作用体现在三个方面，分别是政治协商、民主监督和参政议政。根据《中国人民政治协商会议章程》[1]，“政治协商是对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和就决策过程中的重要问题进行协商”，“民主监督是对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作，通过建议和批评进行监督”，“参政议政是对政治、经济、文化和社会生活中的重要问题以及人民群众普遍关心的问题，开展调查研究，反映社情民意，进行协商讨论。通过调研报告、提案、建议案或其他形式，向中国共产党和国家机关提出意见和建议”。

三、西方国家中的政治参与

通过对我国人民政协制度和社会主义协商民主的简要回顾可以发现，人民政协主要是为各民主党派、无党派爱国人士、人民团体、少数民族人士和各界爱国人士这些执政党以外的人士提供一个制度化的政治参与途径。因此，要对比人民政协制度与西方国家的政治制度，也需要找到相应的在西方国家供非执政党人士参与政治的制度化组织形式。

在西方社会，执政党以外的人士参会政治的主要方式是通过利益集团（interest group）。利益集团是为了影响政府的而自愿成立的独立于政治体系的协（Andrews和Edwards，2004）。一些利益集团由盈利部门组成，雇佣专业人员为自身的利益而游说（Walker，1991）。例如，美国化学品制造商协会、抵押贷款银行家协会。另一些利益集团由非盈利性机构组成，例如代表某些政府机构利益的组织（如美国郡县协会），以及非盈利组织（如美国医学院协会）。只要认同协会的理念和目标就可以加入，而没有特定的职业限制（Walker，1991）。但有些协会对成员的形式有要求，有些协会要求参与的成员必须是个体，另外一些则要求成员必须是组织，还有的协会同时接纳个人和组织成员（Walker，1991）。协会成员结构的不同不仅会影响它们的政治参与度，还会影响它们参与政治的策略选择（Foley和Edwards，2002）。

3.1 利益集团参与政治的方式

利益集团参与政治进程主要有三种方式。

1）议题设定（agenda setting）。一些学者认为，利益集团的影响主要体现在对议题设定的影响上。通过示威游行、教育宣传、游说等方式，利益集团希望自己的主张可以引起社会的广泛关注并提升公众对相关问题的认识，同时营造一种该主张迫切需要解决的氛围。通常，大众媒体是利益集团对议题设定施加影响的中间渠道（Pages，1994）。

2）参与政策的制定过程。Knoke（1986）的研究发现，不管是国家的还是地方的集体决策通常都是多个机构和组织大范围合作的结果。这表明了利益集团在组织间协作中的重要作用。Sabatier（1991）也指出在分析美国的政策制定过程时，需要考虑由官僚、立法机构、利益集团的领袖、研究人员、专业记者等所构成一个政治生态系统。对于利益集团来说，参与政策制定过程的最重要方式是游说。由于美国是一个联邦制的政治体系，利益集团总是尝试在各个层级的政府部门中寻找政治同盟。基本上占据政府机构要职的人员总是会与某个利益集团相联系。因此，利益集团对于美国政策制定的参与是全方面的。

3）政策的通过和实施。利益集团促成了美国一些影响深远的立法（如人权法案和20世纪60年代的环境法案）。利益集团对于点名投票（roll-call voting）、修宪、选举和投票的影响也受到很多学者的关注。例如，Smith（1995）分析了利益集团对于美国国会立法的影响，发现影响的程度从微弱到中等不等。有时候，即使利益集团促使通过了对己有利的立法，但是如果没有得到好的贯彻落实，也会导致先前的努力付诸东流。对于利益集团来说，监督政策的实施需要一定的持续性和连贯性，并且在有些情况下还要求专业人员的参会（Andrews和Edwards，2004）。一些研究的结果发现，利益集团在确保政策得到完全贯彻实施的过程中发挥了重要的作用（Andrews，2001）。

3.2 利益集团对于民主的影响

存在两个关于利益集团如何影响公共政策的理论。分别是多元主义（Pluralism）和新法团主义（neo-corporatism）。

多元主义是一种新古典的经济学思维方式，其支持者将政治和政策制定视为一个“完全竞争的”市场。在这个政治市场中，存在来自于个人、政党、利益集团等各方的不同观点，彼此相互竞争，以影响政府的政策制定。由于不同的利益群体之间的竞争，可以确保没有任何一个利益群体对政策保持连续的影响。

然而在实践中，多元主义并非是一个实现政策改进的理想方式。一方面，不同的利益集团有不同的资源。一些利益集团代表大的商业集团和富人，有严密的组织和资金的支持。而另外一些利益集团则代表了穷人或者移民，则缺乏相应的资源。这种资源的不对等会影响政府的政策偏好。据统计，华盛顿三分之二的说客都是为经济利益集团服务的。同时，也有人认为利益集团通常只关注中产阶级和上层社会的需求，而忽视穷人和低收入群体的需求。

另一方面，政府在处理争端时也并不是中立的，而是会偏向某些团体。例如，政府可能会依赖于某些特定的产业（如旅游业）或者某一特定的服务（例如医生），这就使这些团体对政府的影响大于另一些团体（如接受福利救济的人或者艺术家）。据此，美国学者Lowi（1964）提出了政治的精英主义，他将与政府有着紧密联系的个人和利益集团视为政策制定过程的发起者。这些政治精英的优势随着20世纪末期“超多元主义”（hyperpluralism）的到来愈发强大，尤其是美国。超多元主义是社会分化的结果，其中一些群体由于种族、民族、信仰等方面的多样化而变得无法形成一致的意见，而另外一些群体则获取了更大的影响力。例如，美国全国步枪协会不断的阻挠新的枪支控制法案的出台，即使在大多数美国人想要更严格的控枪法律的情况下。

超多元主义导致政治体系迎合利益集团而不是民众。最终使得政府无法完成任何实质性的事情（Shabman，1995）。其本质就是相互竞争的利益集团阻挠了政府有效的管理国家。

新社团主义的前身是国家法团主义（state corporatism）。德意志第三帝国和佛朗哥的西班牙被认为是国家法团主义的代表。在这一政治体系中，整个社会被当做一个集团，高度统一、层级分明，政府在所有的部门中（如商业、军事）中占据主导地位，并以为公共利益服务为宗旨。

与国家法团主义的强制性不同，新法团主义在理论上是基于政府、工人阶级和利益集团的自愿合作。经济发展是新法团主义的主要目标。通过保持低成本和低通胀，新法团主义试图提升整个国家在国际市场上的竞争力，同时改善国内人民的生活水平。要实现这些目标，就需要商业集团、工人阶级和政府部门三方面的合作。而利益集团的政治活动就需要在一个框架体系中开展。斯堪的纳维亚国家、德国、奥地利、瑞士是新法团主义的典型代表。

新法团主义并没有克服多元主义的缺陷，因为这些国家仍然是多元主义的政治体系，只有那些与政府关系紧密的利益集团才能切实参与到“法团”之中。所以也有人认为新法团主义只不过是另一种形式的多元主义（Siaroff，2003）。

在实践中，新法团主义在不同的国家有不同的表现，这与每个国家的社会政治环境和历史文化传统有关。例如，斯堪的纳维亚国家具有高度的新法团主义，而法国和比利时的新法团主义则不那么严格。此外，日本的新法团主义中不包括工人阶级[2]。

四、中西政治参与对比

虽然在西方社会利益集团是实现协商民主的一种重要方式，但是与人民政协制度相比，二者存在很大的区别。

首先，与执政党的关系。我国的人民政协是在中国共产党的领导下参与协商民主的，而西方国家的利益集团和执政党之间不存在这样的关系。

其次，人民政协是一种制度化的协商民主机制，并写进了中华人民共和国的宪法。而在西方国家，利益集团并没有出现在宪法当中。美国的最高法院认为游说作为一种自由言论是受到宪法保护的，根据这一解释，利益集团对政府进行游说也是受到宪法保护的。

第三，政治目标的差异。虽然人民政协中成员的构成也是十分多样化的，但是其政治目标都是相同的。人民政协的工作要“聚焦党和国家中心任务，围绕团结和民主两大主题”。因此，人民政协在进行协商民主时是针对同一个目标各抒己见、发表不同看法，这样有利于从多个角度、多个方面对同一个问题进行反复的讨论和磋商，有利于达成最终的共识。而利益集团之间的目标可能是针锋相对的，彼此的利益存在此消彼长的关系。利益的冲突会导致协商的时间延长，降低政府的行政效率。

由此可见，虽然人民政协和利益集团两种制度均是为了有组织的实现更广泛的人群参会政治进行，但是在于执政党关系、制度建设以及政治目标等方面存在极大的差异。这也导致了两种制度下协商民主效率的差异。

共同的目标、制度化的建设和中国共产党的领导使中国的协商民主更具有效率，且能够克服集体行动的困难性，同时能够及时的反映社会各界的意见。在人民政协的制度下，要成为政协委员首先需要赞成《中国人民政治协商会议章程》，其次经过各级人民政协委员会的同意才能加入，而并不是靠个人的社会背景或者大集团、大财团的支持。这样就杜绝了利益集团的干扰，能够真正的为国家的发展出谋划策，能够不偏不倚的为了公共利益而进行政治协商和参政议政。

而在西方社会，利益集团的影响力主要通过与政府的关系和商业集团的支持来实现，在对国家的政策进行民主协商时，就会出现一方压倒另一方的局面，导致最终出台的政策是为了某些利益集团而服务，而不是为了公共利益而服务。这也使得协商民主不能发挥其作用，而失去民主的本质。

由此可见，中国的人民政协制度是一种能够实现协商民主的制度，并且是一种具有行政效率的民主制度。其核心就在于中国共产党的领导，在于对于共同事业的追求，在于社会各个阶层广泛的参与。

参考文献：

〔1〕         侯东德，郑银. 人民政协在社会主义协商民主体系中的地位与作用[J]. 中共中央党校（国家行政学院）学报. 2019, 23 (2).

〔2〕         曼瑟尔·奥尔森. 集体行动的逻辑[M]. 陈郁，郭宇峰，李崇新译. 上海：格志出版社, 2011.

〔3〕         习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告. //www.gov.cn/zhuanti/2017-10/27/content_5234876.htm，2017-10-27.

〔4〕         周煦惠.中西方协商民主制度比较研究. //www.cssn.cn/zzx/zwzzzd_zzx/201602/t20160202_2855424.shtml, 2016-02-02.

〔5〕         Andrews, K. T. Social movements and policy implementation: the Mississippi civil rights movement and the war on poverty, 1965-1971 [J]. American Sociological Review, 2001, 66 (1).

〔6〕         Andrews, Kenneth T., Edwards, Bob. Advocacy Organizations in the U.S. Political Process [J]. Annual Review of Sociology. 2004, 16 (30).

〔7〕         Knoke, D. Associations and interest groups [J]. Annual Review of Sociology. 1986, 12.

〔8〕         Lowi, Theodore. American Business, Public Policy, Case-Studies, and Political Theory [J]. World Politics, 1964, 16 (4).

〔9〕         Page, B. I. Democratic responsiveness? Untangling the links between public opinion and policy [J]. PS: Political Science and Politics, 1994, 27 (1).

〔10〕   Sabatier, P. A. Political Science and Public Policy [J]. PS: Political Science and Politics, 1991, 24 (2).

〔11〕   Shabman, Leonard. Demosclerosis: Assessing the Argument [J]. American Journal of Agricultural Economics. 1995, 77 (5).

〔12〕   Siaroff, Alan. Corporatism in 24 industrial democracies: Meaning and Measurement [J]. European Journal of Political Research. 2003, 36 (2).

〔13〕   Smith, R. A. Interest Group Influence in the U.S. Congress [J]. Legislative Studies Quarterly. 1995, 20 (1).

〔14〕   Walker, J.L. Mobilizing Interest Groups in America [M]. Ann Arbor: University of Michigan Press, 1991.

[1] 参考资料：//www.cppcc.gov.cn/2011/09/14/ARTI1315980170869872.shtml。

[2] 参考资料：//www.britannica.com/topic/interest-group#ref913783。