人民政协民主监督有效路径探析

内容摘要：民主监督是政协委员履行职责的方式之一。本文在政协民主监督实践的基础上，分析了当前存在的主要问题和成因，提出了加强政协民主监督的新思路，为各级政协有效实施民主监督提供了新的可能。

关键词：政协  民主监督  有效路径  探析

政治协商，民主监督和政治参与是人民政协的三大职能。全国政协的民主监督，主要是通过提出建议和批评，帮助党和国家机关改进工作思路和方法，努力提高工作效率和工作质量。这是一种非权力监督。

一、政协民主监督的发展及其意义

在他的一生中，毛泽东主席在不同场合多次警告全党同志，加强民主监督，不繁殖官僚主义。民主人士黄炎培在延安参观考察时曾经问毛主席，如何避免“周期论”[1]。毛泽东说，建立相关制度，使人民能够有效监督各级领导干部。

在邓小平同志的工作中，也强调了民主监督的重要性。他指出，实施群众监督有利于巩固共产党的执政地位，充分调动群众参与国家政务的积极性。因此，对于共产党人来说，更有必要听取各方面的批评和建议，帮助党员干部集思广益，发挥优势，避免弱点，克服缺点，提高自己。

习近平同志指出：“共产党作为执政党，我们必须谦虚地接受民主党派的监督。”[2]民主党派的监督和党纪监委的监督，人民代表大会的监督，司法，社会和舆论的监督构成了社会主义监督体系。

坚持四项基本原则。提出建议和批评，监督各级中国共产党和国家机关是民主党派广泛参与国家政治生活和社会主义建设的主要途径。实践证明，有效的民主监督，有利于加强和改进党的领导及各级政府的工作质量，提高为民服务的工作效率。

二、政协民主监督的现状和问题

(一)政协民主监督的现状

我国经济社会的高速发展，政协民主监督在政治经济生活中发挥的作用越来明显。目前，各级政协普遍开展的民主监督形式有：

1. 提案监督。提案监督是政协民主监督的重要形式。通过提案撰写人深入调查研究，听取社会各界民众意见，对经济社会发展中需要解决的重大问题提出意见和建议。各级政协组织和政协委员开展提案监督，必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，围绕人民政协的性质定位，为改革发展大局服务。在履行方式上，双方必须平等沟通、协商，以文件形式正式答复，对不满意的建议要进行两次或者多次办理，直到达成共识。提案办理过程本身就是接受政协委员监督的过程，意见建议的实施，也是一个实践检验党委和政府实际工作实效性的过程。因此，提案监督已成为各级政协组织普遍采用的民主监督方式。

2. 视察监督。视察监督一般是以政协各专委会的名义，针对当前本区域某项热点问题、难点、焦点工作开展的专门监督活动。其特点是针对性强、组织性强，活动以视察调研为主，其他方式配合。例如，今年，渝北区政协城环委多次开展的围绕长江沿线溪流、水库污染防治视察、污水处理厂视察，教科卫体委开展的渝北科普教育基地建设情况视察、数字城市管理等视察监督活动。视察监督以实地评议为主，结合时代发展趋势，提出具有可操作性的整改意见建议，具有“短、平、快”的特点和优势，委员无需提前熟悉视察监督内容和地点，他们只需要时间，按照工作流程，进行实地走访，通过现场观察、倾听和讨论，最终形成视察监督报告，提交政协主席会议审定后，送相关政府、单位整改实施。事实上，这种视察监督也是一个收集公众意见和集思广益的过程。

3. 会议监督。会议监督通过监督被监督单位重大事项的决策，促进被监督单位主要职责的落实。会议监督强化会前沟通，明确监督联络员，要求被监督单位在会议召开前一天将会议议题、时间、地点等情况通报政协有关部门，以确定会议召开时间、地点，参与委员熟悉会议相关内容。根据会议内容安排恰当的政协委员参加会议。加强会中监督，参加会议的委员应当对会议的决策过程进行全面监督，提出合理合法客观的意见和建议。政协组织要求参会委员严格纪律、责任，遵守保密守则，做到勤勉尽责、廉洁奉公。既要严格监督，又要做到不越位，不干扰被监督单位的正常议事和工作秩序。强调会后结果反馈，努力提高会议监督的质量和效果。目前，这种监督形式在实际工作中很少实施。

4. 专项监督。专项监督意味着政协组织要围绕党委、政府的重大决策、重点项目、中心任务和关系人民群众切身利益的热点、难点问题等而开展的专业监督活动，组织者应选择政治素质高、专业能力强、的政协委员，集中时间和精力实地开展专项监督工作。以达到协助党委、政府实践工作、团结群众、解决问题、提高工作效率、构建和谐社会的目的。专项监督应体现在“专”上，如专项聚焦、专班实施、专业建言、专门落实、专门反馈等等，例如：今年6月，渝北区政协开展的“四山”违法整治监督活动。简言之，专项监督是一种组织规范性强、政治性强、针对性强、专业性强的监督形式。

（二）影响政协民主监督的因素

随着社会的不断进步和发展，民主监督在政协工作中的地位越来越凸显，人民群众也愿意以这种方式参与党和国家的政治生活。但是，前路慢长，我们仍然能够清楚地看到，影响当前民主监督作用的因素大量存在。主要有以下几点：首先，一些领导人不重视民主监督，缺乏自觉接受政协民主监督的意识；二是一些政协委员，特别是来自基层的政协委员，怕得罪人，怕惹麻烦，不愿意认真履行监督职责；三是2015年颁布的《中国共产党统一战线工作条例（试行）》还需进一步细化明确完善；四是民主监督的力度，深度和广度还有待加强；五是政协民主监督社会知晓率低，相关宣传还没有完全到位等。

（三）政协民主监督的主要问题

纵观各地近年来开展的政协民主监督工作，尽管取得了一定的成效，但与时代的要求，社会政治经济的发展相匹配还存在不小的差距，笔者认为,主要有以下四点：

1. 监督定位不准确。政协章程规定，政协组织有权进行民主监督，但是，政协又是一个政治组织，一个统战机构，这在本质上是相互矛盾的，因为权利不等于权力，没有强制性，只有监督权，被监督对象是否听取接受，这完全取决于被监督单位领导干部的民主意识和政协主要领导的权威。这种不明确、不清晰的民主监督定位往往缺乏可操作性。

2. 认识上存在偏差。在这个阶段，社会各界对民主监督有不同的理解。从主管的角度来看，一些职能部门和单位不了解政协的性质和作用，不重视政协的民主监督，或多或少地存在应对。从普通百姓的角度来看，大多数人认为政协委员只是一种荣誉和头衔，没有什么实际权力。从政协委员的角度来看，有些情况下他们是不敢监督，不愿意监督，也很难监督。

3. 监督机制不完善。由于政协民主监督尚未建立完整的制度体系。只有章程，党和国家领导人的讲话。民主监督的目的、程序、规则、保障等至今都没有统一的标准，现有的法律法规难以支撑。在现实的实践中，工作开展起来比较困难。尽管已被纳入政协工作的基本职能，但由于缺乏具体的实施细则和配套措施，政协民主监督有效实施不易实现。

4. 监督效果不理想。与其他监察机关不同，政协的民主监督既没有纪律约束，也没有法律效力。因此，政协的民主监督往往缺乏影响力，不能发挥适当的监督作用。其次，政协组织中有相当一部分领导人和委员来自党和政府组织，这些政协领导人和委员多数是权力和行政机关的重要成员，这种角色类似于运动员和裁判员，大大削弱了政协民主监督的作用。

三、提高政协民主监督有效性的途径

（一）政协民主监督指导思想和原则

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻落实习近平总书记关于加强和改进人民政治协商会议工作的重要思想，坚持和完善人民政治协商会议制度。在中国共产党领导下开展多党合作和政治协商，牢牢把握人民政治协商会议性质的定位，严格遵守宪法、法律和政协章程的规定，认真有效地全面开展政协工作。

坚持中国共产党的绝对领导，让政协民主监督工作在党的指引下，成为我国民主政治发展道路上的一道风景。坚持问题导向，深入调查研究，实事求是，认真批评，提出建议。坚持平等协商，坦诚相见，在监督的全过程中实行协商民主，明确监督内容，完善监督形式，规范监督程序，完善监督机制，提高监督实效。整合调研、协商、监督、参与、合作，形成广泛共识。通过提出的意见建议，帮助党和政府改进工作、凝聚人心，解决问题、提高工作效率。

（二）用好当前民主监督的四种形式

无论什么时代什么工作，都不开前人辛勤奋斗打下的基础，总结出的经验和方法，政协民主监督工作的形式方法也一样。在现阶段，改进、完善，用好现有的四种民主监督形式很有必要。

1. 改进提案监督方式。年度政协提案中应当有一定比例的民主监督提案。在处理提案过程中，可以将提案监督与会议监督、视察监督等监督相结合。对于重要的监督提案，可以由政协主席会议成员进行监督。管理者应仔细研究提案的内容，并主动与发起人沟通。在充分沟通的基础上，承办单位应对提案中提出的问题和建议作出一对一的回答。对关键提案的正式答复应附有提案监督会议纪要，提案承办单位无特殊原因不按照提案要求和程序处理提案的监督意见的，政协会议可以建议党委和政府有关部门对提案承办单位问责，确保提案回复的质量和期限。推进提案内容和办理情况公开公示制度。对于不涉密提案，可以在官方媒体和网站上公布提案内容及办理情况，还可以探索实施第三方评价制度，促进提案监督处理的有效性，实现高质量、高效率。

2. 大力推进视察监督。科学确定视察监督议题。重点关注本地区的重大改革举措、关键决策部署的实施等视察监督议题。视察监督事项，在充分征求意见的基础上，由政协办公室提出，报政协主席会议研究决定。认真组织视察监督活动，开展视察监督工作，由政协办公室或有关专门委员会制定具体工作方案，政协主席会议审议后，组织委员开展视察监督活动。视察监督前，要深入了解情况，并与有关单位、部门交换意见。视察结束后，视察组应组织视察委员深入研究讨论，广泛听取各方意见，形成优质的视察监督报告，落实视察监督结果。

3. 完善会议监督措施。统筹会议监督形式。在政协全体会议、常委会会议、主席会议、专题协商会、界别协商会、对口协商会等有关会议上，安排一定数量的监督性议题，把民主监督融入其中。政协全体会议、常委会会议的大会发言应当提高监督内容比重，政协全体会议应当根据情况安排界别小组（联组）对监督议题进行专题讨论。政协常务委员会向全体会议报告年度民主监督工作进展情况和对监督意见的回应情况。会议监督议题应与同级党委和政府的中心工作密切相关。可从视察监督、提案监督、专项监督的议题和社情民意中选择，政协办公室充分征求意见后，提出建议，提交政协主席会议研究。重点监督议题在征求政府意见后，报同级党委讨论确定。政协在进行会议监督前，应制定会议监督方案，完善协商讨论的过程和方式，围绕监督议题召开知情明政会议，让政协委员了解有关情况。根据议题的安排，可以邀请有关单位负责同志参加监督会议，听取意见，互相交流。

4. 优选专项监督内容。专项监督议题，重点抓好党委和政府重要决策部署的落实，解决关系人民切身利益的实际问题，选择专门的监督议题。政协办公室在充分征求有关重大专项监督问题的意见后，提出建议，提交政协主席会议研究。专项监督议题列入年度协商计划，征求政府意见后报同级党委审批。认真组织专项监督研究，组织力量深入了解情况，发现问题和不足，积极反馈监督意见和建议。专项监督调研与暗访性专项监督、随机性选点调研相结合，吸收当地政协委员参与。专项监督报告形成并实施后，积极开展民主评议，政协应制定民主评议操作办法，探索民主评议监督与电视问政、对口协商相结合，提高民主评议的实效。同时，要坚持因地制宜、创新发展，运用移动互联网、人工智能、大数据等新型技术手段，不断探索其他监督形式，积极推动政协民主监督工作向优质高效方向发展。

（三）实现政协民主监督有效性的途径

为了提高人民政协民主监督的有效性，有效发挥政协委员在国家政治生活和政府工作中的地位和作用，让政协民主监督职能取得成果，个人认为：

1. 加强民主监督宣传。加强政协组织宣传和民主监督职能，使政协民主监督工作的意识深入到各级党政机关和全体党员领导干部的心理。各级党委和政府要加强和指导教育干部特别是中高层领导干部，自觉接受人民政协的民主监督。各级政协委员要不断加强学习，增强政治责任感和社会责任感，通过认真调查研究提出操作建议。积极支持和帮助各级民主组织制度化，规范民主监督，为全国政协民主监督工作的发展创造良好的工作环境。

2. 拓宽民主监督渠道。近年来，各级政协组织在民主监督和实践过程中总结了一些有效的形式和方法。如定期会议、调查报告、参与专项工作视察等等。对于这些好的形式和方法，我们应该充分利用它，并进一步标准化和改进优化。与此同时，根据社会发展变化，要充分利用人工智能、大数据等信息化高科技手段不断探索和完善民主监督的新形式和新途径。

3. 完善民主监督制度。制度问题是根本性的、长期的、稳定的。为了促进人民政协民主监督的健康稳定发展，加强全国政协民主监督制度化迫在眉睫。全国政协应配合地方政协，共同建立和完善人民政协的民主监督和运行机制，明确民主监督的范围。内容，形式，程序，实施和反馈渠道，确保各级政协民主监督健康有序发展。建立民主监督制约机制。从制度出发，制定具体措施，保护政协委员行使民主权利。建立民主监督保障机制。制定政协委员履职所需的基本物质保障制度，解决委员民主监督过程中的基本物质需求。建立民主监督激励机制。对那些自觉接受政协民主监督，履行民主监督结果较好的组织和单位给予适当奖励，各级党委政府也可以考虑将其纳入年终考核内容。

4. 选好民主监督重点。人民政协的民主监督形式多样，内容广泛。在这种情况下，有必要选择一个好的主题，以获得良好的监督结果，增强政协民主监督的影响力。因此，各级政协组织要密切关注上级和同级党委和政府的中心工作，选择人民群众关心，党委和政府重视的领域，在民主监督的过程中，我们坚持实事求是的原则，进行深入，广泛的调查研究，听取各界人士的意见。要努力使意见和建议客观公正，具有较强的针对性和可操作性，切实提高人民政协民主监督的质量。

5. 强化民主监督合作。加强人民政协民主监督与其他监督机构的合作，对提高民主监督绩效具有不可替代的作用。与新闻舆论监督结合，通过开展专栏、专题，现场直播等，为党委政府、群众搭建沟通桥梁；与党委纪检监委合作，联合开展反腐倡廉专项监督，对重大案件进行听证和监督，为反腐工作提供信息资源和智力支持；结合全国人大的监督，不仅可以加强人民政协与全国人大的关系和合作，还可以提高人民政协民主监督的质量和影响力。

参考文献：

1.《中国人民政治协商会议章程修正案（修订）》2018-03-28 人民日报

2.《江泽民在毛泽东同志诞辰100周年纪念会上的讲话》 2009-11-27 新华社

3. 肖思科《毛泽东告诫江青： 党是无产阶级党 不是夫妻党》2014-9-15 党史博览

4. 刘松涵， 《邓小平关于民主监督的重要思想》 2004-08-09 人民政协报

5. 李忠杰《理解新时代，习近平大师关于加强和改进人民政协工作的重要思想》 2018-11-07人民政协报

1. 1945年7月4日，毛泽东邀请黄炎培等人到他住所作客。毛泽东问黄炎培来延安考察有何感想?  黄炎培说：我生60余年，耳闻的不说，所亲眼见到的，真所谓“其兴也浡焉，其亡也忽焉”。一人，一家，一团体，一地方，乃至一国，不少单位都没有能跳出这周期率的支配力。……一部历史，“政怠宦成”的也有，“人亡政息”的也有，“求荣取辱”的也有，总之没有能跳出这周期率。中共诸君从过去到现在，我略略了解的。就是希望找出一条新路，跳出这周期率的支配。毛泽东回答：“我们已经找到新路，我们能跳出这周期律。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”

2. 2016年12月9日，习近平在中共中央召开党外人士座谈会上的讲话。