有效性视角下的基层政协协商民主机制建设研究
中共十八大以来，各地基层政协围绕推进社会主义协商民主，积极探索开展专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商等活动，取得较好成效。但随着协商民主的不断推进和协商活动的不断丰富，基层政协协商民主有效性不足的问题日益突出，成为制约基层政协协商民主建设的瓶颈。围绕这一问题，本文从协商民主有效性的分析维度、框架入手，结合渝北区政协协商民主实践，对基层政协协商民主有效性进行具体分析，提出对策建议。
关键词：有效性 基层政协 协商民主机制
基层政协委员处在履职第一线且数量庞大，他们活跃在各行各业，积极参与政协民主协商活动，在推进协商民主建设中发挥着积极作用。但对照各界别群众参与协商的强烈愿望，对照中央有关协商民主的建设要求，特别十八大以来习近平总书记对政协协商的新要求，基层政协协商民主无论在理念上还是在形式上都存在一定不足。其中比较突出的是基层政协协商的有效性问题，解决该问题已成为当前基层政协协商民主建设中非常迫切的一项重要工作。
一、基层政协协商民主的有效性分析框架
协商民主有效性是指协商民主在满足人们的需求和实现。其目的方面所展现的积极特性目前，国内关于协商民主有效性的研究方兴未艾。其中，彭勃、李姚姚的《协商民主有效性的认识路径椇基于程序—结果的分析框架》从协商民主理论的两大来源出发，提出了解决协商民主有效性的思路和做法。国洪河的《基层政协在推进协商民主制度建设中需要着力研究解决的几个问题》对基层政协参与协商的“参与不力、运行不畅、责任不强”等问题着手提出了提高基层民主协商的对策建议。
上述文章分别从理论和实践的角度对基层民主协商进行了阐述，具有一定的价值。但是对于基层政协协商民主有效性不足的问题分析不够深入透彻。本文从程序、结果两个维度出发，对构建基层协商民主有效性分析框架进行了探讨。其中，程序维度包括程序设置是否有助于产生有代表性的协商主体和是否有助于实现协商主体间充分理性的交流两个方面。结果维度包括参与各方的偏好转换程度，体现公共利益相关工作的最终成果两个方面。
二、基层政协协商民主的有效性分析（以重庆市渝北区政协为例）
（一）程序维度分析。
1.协商主体代表性。一是委员产生程序规范，界别设置较为科学，但界别内的委员行业分布还不够均衡。根据重庆市委统战部《关于政协渝北区委员会换届人事安排工作的批复》（渝统函2016〔73号〕）文件精神，渝北区十五届政协共设置界别25个，基本涵盖了全区各社会阶层。除特邀界占比较大外（占总数的18.64%），其他各界别分布较为均衡。但是，在从各界别中的委员行业分布看，存在“两多两少”的不均衡现象，即机关行政人员和非公经济人士较多，新社会组织、基层一线等人士较少。据统计，353名委员中，机关、企事业单位129个，占48.31%；民办非企业单位26个，占9.74%，新社会组织、留学人员的代表性人士的数量较少。二是委员综合素质较高，但协商能力有待进一步提升。渝北区十五届政协委员文化程度普遍较高，大专以上313名，占总数的88.6%，其中研究生98人，占总数的27.92%。来自教育、媒体行业的委员表达能力较强，来自法律行业和非公经济领域的委员协商谈判能力较强，但仍存在着对政协协商民主的认识还不够深入，对政协协商民主的意义、自身在协商中所承担的使命认识不足，参与协商的自觉性不高、主动性不强等问题。
2.充分理性交流。一是信息对称性情况较好，但信息质量还有待提升。在协商前，基层政协会根据活动安排，组织委员通过学习部门提供有关书面资料、座谈交流等方式，掌握协商课题相关工作情况。因此，委员掌握的信息以部门提供为主，很容易站在部门立场上看问题、想对策，影响信息客观性。二是协商形式选择相对合理，但互动性不够强。按照协商课题的重要性，选择全体会议协商、常委专题协商会协商、对口协商活动、恳谈协商会等形式，基本能够满足不同领域、不同层次协商活动的要求。但大多仍停留在情况介绍、委员发言的阶段，缺少充分的思想碰撞和观点交锋。
（二）结果维度分析
1. 参与各方让步妥协较多，但偏好转换程度不够理想。在目前的协商活动中，协商活动理性思辨的氛围不够浓，一些委员和部门还存在走形式、完成任务的想法。各方往往互相尊重让步，但深层次来看，妥协很多时候来自于客套，共识又多停留在思想层面。委员和部门的偏好表达不明显，口头的妥协较多，实际的偏好转换较少。
2. 协商成果能够被党政领导重视，但实际利用效果还有待进一步强化。渝北区政协注重与区委、区政府重点工作协商对接，有不少协商意见建议都得到了党政主要领导的批示，成为部门工作的重要参考。如，2017年渝北区政协撰写的《推动智能制造产业创新升级的调研报告》，得到了渝北区委段成刚书记的充分肯定，并作出重要批示。但由于种种原因，仍存在认可采纳的建议多、落实反馈的建议少的问题，有的实效不够明显。同时，对于吸纳落实情况，部门主动反馈很少，主要靠政协的持续关注，利用各种渠道了解进展，通过多种形式推动落实。
三、基层政协协商民主有效性的制约因素
（一）协商主体的制约
1. 界别设置有待完善。从一定意义上说，人民政协界别设置问题的实质是协商民主理论如何更好地落地实践的问题。目前，各级政协界别组成总体上是合理的，但随着社会经济状况的变化，利益格局和阶层关系呈现新的特点，新社会阶层不断涌现，社会影响力增强，要求参与国家政治生活的呼声越来越高。
2. 委员选用部分脱节。根据政协章程第21条规定，基层政协委员的产生应当经过初期酝酿、协商推荐和讨论表决这三个阶段。即，各民主党派、无党派人士、人民团体、界别等协商提出推荐名单，组织部和统战部形成建议名单，提交政协主席会议审议同意后，经政协全体常务委员会组成人员过半数同意予以通过。从政协委员的产生程序来看，政协本身在该过程中难以发挥决定性作用。由于分工和专业方面的差异，决定建议名单的部门并不十分了解政协履职需要什么样的委员，委员的素质能力难以确保。同时，在推选委员时，更多考虑代表性和统战性，而忽视其协商议事能力，造成推选出的一些委员专业素质不高、履职热情不大、协商能力不强，对政协协商活动的有效开展产生了负面影响。
3. 专业培训较为缺乏。与协商民主的要求相比，基层政协委员缺少科学的协商理念、表达能力和专业基础，非常需要接受系统的协商民主理论培训。而目前，基层政协针对委员的培训分两种，一种是新任委员的培训，以政协情况介绍、履职基础知识为主；另一种是形势政策培训，每年举行一次，对经济社会形势进行辅导。由于协商民主理论研究仍处于起步阶段，相关专著、学者较少，基层政协难以找到相应的教材和师资，无法为委员提供兼具专业化和实用性的协商民主理论培训。
4. 参与机制不够科学。在基层政协协商活动中，由于委员都是各界别的精英分子，普遍工作繁忙，为确保参与率，往往以有没有时间、愿不愿意参加为首要标准确定参与委员，而不是看协商能力、发挥委员主观能动性。有时被通知到的委员可能没有兴趣或能力参加，有兴趣能力的委员又不知情，影响了委员参与政协协商民主活动的实效性。
（二）协商过程的制约
1. 信息交流频率偏低。虽然基层政协非常重视委员的知情明政工作，每年安排一定数量的政情通报会、参观考察和恳谈协商、对口协商等活动，但相对来说，信息交流频率仍然较低。在这样的情况下，每次参加协商活动，委员除了平时工作生活中有所接触积累的信息外，几乎都靠部门提供的介绍资料，不仅深度、广度不够，而且缺乏独立的见解、客观的分析判断。
2.协商议程过于简单。在具体协商活动中，往往一方介绍基本情况，一方提建议，各说各的、各听各的，对提出的问题没有及时有效的沟通与互动，实质性协商不够。针对具体问题，只有思想交流，没有观点交锋，特别是缺少有序辩论的环节，也缺乏适时适事的协商引导。
（三）协商结果的制约
1. 偏好转换难以衡量。偏好来自于微观经济学的价值理论，实际是潜藏在人们内心的一种情感和倾向，具有明显的个体差异和群体特征。在协商行为中，所谓偏好转换，属于一个主观、相对的概念，缺少衡量的标准和方法。
2. 制度约束刚性不强。对政协协商建议的落实，虽然基层政协已有相应的办理机制，但这套机制主要还是规范了政协自身和政协参加单位、委员的履职程序和要求，对党政部门缺乏实际约束力，造成协商意见建议采纳落实带有随意性。在实际工作中，当与部门关注的问题相一致时，政协意见会引起重视，容易进入政策议程；当政协反映的情况不在部门所关注的范围内时，便很难进入决策程序。
四、关于提高基层政协协商民主有效性机制建设的建议
（一）优化参与机制，提高协商主体的有效性
1. 建立界别调整机制。把促进政协界别合理化作为一项基础性工作，根据政治、经济、社会的发展及时合理地调整界别。一是突出时代特征。根据当前社会结构的变化，及时优化界别结构，整合性质趋同、内涵相近的界别，增设相关界别。二是突出党派作用。在基层政协，各民主党派参政议政积极性普遍较高，履职能力总体较强。从渝北区十五届政协委员履职情况来看，民主党派委员履职能力和水平相对较高。建议进一步重视和支持民主党派在政协履职中的重要作用，在符合上级文件精神的前提下，适当增加民主党派委员。
2. 健全委员产生退出机制。在推荐环节，发挥界别负责人对所在界别新任委员、留任委员基本情况比较熟的优势，全程参与委员推荐环节的监督工作，严把新一届委员的“入口关”。在考察环节，突出协商议政能力，把具备参与协商民主活动资格、意愿、能力作为重要内容，把热心参政议政、有见地、有能力、敢说话、善协商的代表人士吸收到委员队伍中来。在留任方面，以委员在政协履职的表现作为依据，对于履职得分靠前的委员，换届时优先推荐为下届政协委员建议人选。在退出机制方面，增强操作性，明确委员辞职、免职、撤销的情形和程序。
3. 优化委员培训机制。一要加强专题培训。把协商理论和实践作为委员培训的重点内容，增强委员协商意识、提高委员协商技能。二是开展理论研究。组织部分理论水平较高的委员，开展协商理论研究，并引领其他委员增强协商意识、参与政协协商民主建设。三是弘扬协商文化。在政协履职中有意识地弘扬与协商民主相适应的协商文化，坚持 “三不”方针，坚持实事求是、平等对话、理性协商、体谅包容，使协商真正成为一种内化的民主精神。
4. 优化协商参与机制。一是引导委员主动参与。根据不同界别、不同委员的岗位、经历、社会关系、兴趣、专长等特点，建立政协委员专长、兴趣数据库，并建立随机选择参会人员制度，邀请委员参与特定课题的协商。同时，也可结合委员履职考核，对报名参加协商活动的委员给予适当的加分奖励，鼓励有兴趣、有能力的委员主动参与协商。二是探索群众有序参与。探索群众参与政协协商活动的机制，邀请部分有兴趣的群众报名旁听政协协商活动，并适当提供群众发言的机会。
（二）优化互动机制，提高协商过程的有效性
1. 促进信息交流。虽然现在资讯发达，委员信息渠道增多。但相对而言，政协委员缺乏行政资源，信息掌握难以充分，对政策制定、执行存在的困难了解相对片面和表面，在信息掌握上仍处于劣势。对此，在严格落实部门信息公开制度的同时，建议完善工作通报制度，根据年度工作重点，各专门委员会安排所联系的相关部门就近几年工作情况进行通报，其他部门以书面形式向市政协、委员通报本年度工作情况，进一步强化委员知情明政工作。
2. 完善议程设计。针对目前政协协商议程设计的不足，需从以下几处予以完善。一要保障委员的发言权。在遵守协商规则的前提下，既要更有针对性地选择部分委员参与协商，又要鼓励其他委员自主报名、自由发言，充分保障参加协商的委员有发言和讨论的机会，确保各阶层都能发出声音，创造平等对话交流的氛围，杜绝协商走过场的行为。二要增加公开论辩的环节。在现有的协商议程中引入辩论程序，可以在委员发言结束后，安排一定的时间，由部门人员就发言中提到的重点内容或针对委员要求现场解答的问题进行说明和补充，以期更好地促进双方的偏好转换。
3. 加强民意支撑。一方面，深入基层接触群众。完善委员联系界别群众制度，结合界别活动开展和社情民意工作，就协商课题有关内容与基层群众开展交流沟通，深入听取意见建议。另一方面，借助网络联系群众。鼓励委员运用微博、微信、网上议政平台等，做好协商前的民意调研。
（三）优化转化机制，提高协商结果的有效性
1. 建立协商评估机制。通过开展协商结果满意度测评、建立第三方评估机制等方式推进协商民主评估体系发展。如针对偏好转换难以衡量的问题，在每次协商活动结束前，以不记名方式，开展协商结果满意度测评，将统计结果作为衡量协商活动质量、改进协商议程的重要参考。又如，探索提案办理协商第三方评估，对办理结果不满意的提案和重点提案，委托第三方评估机构就提案质量、办理质量、总体质量评价等开展评估，形成评估报告，作为提案“二次办理”交办和对承办部门年度效能目标管理考核的依据。
2. 建立落实反馈机制。政协协商活动重要的协商成果列入党政常委会议进行研究，形成采用成果的意见，作为党政决策的重要依据。党委政府领导对政协建议案有批示的，应对批示办理的原则、流程、时限、责任和督查等作出明确具体的规定，并由党委以书面形式反馈给有关部门。有关部门要按照有关要求落实建议内容，并以书面形式向党委办公室、政府办公室、政协办公室反馈办理进度及有关情况。
3. 完善监督考核机制。建议将政协协商建议办理落实情况纳入党政督办程序，党委办公室牵头定期召开由政府办公室、政协办公室、统战部等部门参加的会议，就协商建议的组织实施、跟进落实、督办反馈等工作，进行沟通、协调和研究。针对政协意见建议不按时反馈或对答复承诺事项落实不力的情况，通过适当形式及时通报或处理。基层政协将每一年度重要的意见建议的实际办理落实情况在全体会议上公开通报。政协要把已经进入决策的协商意见，作为民主监督、专题议政的重点，以民主监督促进，以参政议政拓展，并通过与提案、社情民意信息等经常性工作有机结合，促进协商成果转化。
参考文献：
［1］彭勃、李姚姚，《协商民主有效性的认识路径基于程序—结果的分析框架》，《社会科学》 2014年
［2］曾刚，《基层政协协商民主的法制保障二题―以上海市静安区政协的实践探索为例》《东方法学》2014年
［3］刘菊香，《从协商民主理论看人民政协界别设置的优化》，《理论导刊》2014年
［4］黄昌尧，《基层人民政协协商民主之程序正义研究》，《华东理工大学》2011年
